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贯彻市委全会精神丨建设韧性城市 提高城市风险治理现代化水平

2021-01-06 10:08:00 舟山日报

  编者按:市委七届十次全体(扩大)会议在“提升城市品质和精细化管理水平”中,提到了一个新概念:建设“韧性城市”。什么是韧性城市?为什么要建设韧性城市?它对城市治理和经济发展有什么作用?怎么建设韧性城市?今天,本报邀请北京师范大学生态环境治理研究中心主任陈彬和北京师范大学环境学院博士后夏楚瑜为您解读。

  当前,我国正处于经济增速换挡期、结构调整阵痛期以及后疫情时代经济恢复期,“三期叠加”使得城市风险防控形势尤为严峻。城市风险通过跨部门与区域传导互馈,形成了错综复杂的链发或群发的叠加风险事件,增加了城市风险防控的难度,传统风险管理体系难以适应。韧性城市能够凭自身的能力抵御灾害,减轻灾害损失,并合理地调配资源以从灾害中快速恢复过来。以本次全球疫情为鉴建设韧性城市,可以提升我国防范化解重大风险的城市管理能力,更好地推进国家治理体系和能力现代化,助力我国经济社会的高质量发展。

  一、我国城市风险防控能力现状

  (一)城市快速发展现状与城市风险治理能力的匹配存在较大失衡

  当前,我国城市化进程不断加快,城市运行体系日益复杂,风险不断增加。各类风险隐患增多且呈现相互叠加、相互耦合态势,各类风险、灾害类事件造成的损失严重。近年发生的全球疫情、江苏盐城响水特大爆炸事故、长深高速宜兴车祸等风险事故,以及各类台风、暴雨、洪涝等自然灾害都造成了重大人员伤亡和财产损失,严重影响了社会经济发展的良性运行。城市风险正在从单一的基础设施、交通枢纽、环境生态、公共卫生等领域向社会全领域的公共安全转变。综合审视,我国公共安全和应急保障能力与水平当前仍处在脆弱期、爬坡期和过坎期。

  (二)防范化解风险顶层设计薄弱,各类风险缺乏专项规划

  《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中提出,推进以人为核心的新型城镇化,强化历史文化保护、塑造城市风貌,加强城镇老旧小区改造和社区建设,增强城市防洪排涝能力,建设海绵城市、韧性城市。

  目前,韧性城市在一二线城市提得比较多,接受度更高一些。北京市是国内第一个提出的,最开始主要是从抗震角度考虑,后来才提出要全方位地建设韧性城市。从目前国内城市提出的韧性建设来看,主要侧重点是在基础设施方面,提高基础设施应对自然灾害的能力,比如地震、洪涝灾害等。同时,针对城市基础设施、交通、环境生态、公卫医疗等多种城市风险,并没有专项规划,缺乏以风险放为前提优化居民区、商业区、产业园区以及其他城市功能区的城市规划,导致各类城市风险防控在城市发展规划中的角色定位、发展思路不够准确,城市风险防控的机构设置、人员配备不够合理,业务流程、职能划分不够优化。

  (三)城市风险治理能力较低,应急防控机制不完善

  城市风险治理包括风险监测、风险识别、风险评估、风险处置、风险沟通五大阶段,目前我国风险监测与识别的精细化水平比较低,特别是缺乏基层社区层面的风险监测管理,对流行性疾病、危险化学品等各类重大风险源的监控薄弱,对重点场所、重要设施、大型活动等可能面临的风险存量辨识评估不全面,缺乏可以动态跟踪的城市时空“风险地图”。突发疫情、自然灾害、暴恐袭击等传统风险和非传统风险优化细化应急预案不完善,缺少跨区域、跨部门的有效协调应急联动体系,难以将城市风险控制在萌芽状态。

  二、我国城市风险防控能力薄弱的原因

  (一)缺乏韧性城市风险防控管理机制,多部门的介入和共管降低管理效率

  目前我国很多城市未能建立基于韧性城市的“事前防控、事中适应、事后迅速恢复”的应急管理机制,往往着重于风险发生后的治理。此外,由于主管机构的碎片化与其政绩考核单一性的特点,容易出现“头痛医头,脚痛医脚”的情况。而多部门的介入和共管、交叉管理、多头管理,实际导致无人管、互相推诿的状态,降低了应急管理效率。

  (二)城市基础设施老化,更新投入不足

  虽然近年来城市环保基础设施建设投入力度不断加大,但由于历史欠账多,投资不足和设施建设滞后的矛盾仍然突出:城市供水管网,面临人为破坏与污染风险;地下管线网密布,埋设混乱交错且存在老化风险;城市排洪防涝基础设施防灾抗灾标准不够,防洪排涝功能难以发挥等;城市道路桥梁老化严重,大客流集聚、交通设施设备故障、设施设计缺陷和监管不到位,严重威胁交通安全;城市公共场所管理薄弱,特别是公共卫生防控监管比较落后,对突发事件处置不当、各项措施监督落实不到位。

  城市基础设施老化,导致抵抗洪涝灾害、地震、火灾、疫情的突发风险事件的能力下降,此外基础设施之间的紧密关联容易导致风险连锁反应,加剧了跨部门、跨区域的连锁风险事件的发生。

  (三)公众参与风险治理活动能力不足和积极性不高,应急教育滞后

  然而长期以来,由于全民的危机管理意识淡薄,对应急管理重视不够、了解不多,所以无论政府还是公众,在应急教育上投入的时间和精力都十分有限。公众作为基层社区成员主体,公众参与能弥补社会组织信息不对称的劣势,减少信息收集成本,规避服务项目偏离公众需求的风险;另一方面,风险排查、应急培训、活动监督等实践中公众参与能力不足、参与积极性不高,与城市风险治理要求不相适应。

  而且,我国一直没有形成科学、合理、系统、综合的公共危机教育体系,在一些发达国家,公民应急能力培养形成了“全民上课、政府埋单”的模式。相比之下,我们对公众的危机教育显然滞后、应急避险教育还没有纳入教学体系中,导致整个社会警觉能力的层级比较低,导致公众参与风险治理活动能力不足和积极性不高。

  三、推进韧性城市建设,提升防范化解重大风险能力的政策建议

  (一)基于韧性城市理念加强城市防范化解风险的顶层设计,科学制定城市风险区域联动、部门协同机制

  城市风险防控的需求已从快速响应向风险预防转变,从传统的救灾减灾向基于韧性城市的事前抵抗、事中适应和事后恢复的全生命周期的方向转变。

  韧性城市风险治理需要立足全局,根据不同城市的风险结构特点,科学制定城市风险治理专项规划,并进一步完善相关法律法规,确保城市风险治理在法治轨道上进行。围绕城市高层建筑、轨道交通、电力燃气、公共卫生等基础设施建立健全风险治理制度体系,增强抵御风险、保障安全运行的能力。

  建立区域联动机制,构建跨区域城市风险防控网络,在城市之间建立应急资源区域保障合作机制,通过城市群联动合作来弥补单个城市应对能力不足的缺陷。

  坚持风险治理“一盘棋”,明确综合部门、专业部门权责,加强分工协调,推进城市风险治理综合执法,形成职能优化、协同高效、权责明确、运转灵活的城市风险治理体制。

  (二)融合韧性城市与智慧城市理念,依托“新基建”提高城市风险防控能力

  韧性城市和智慧城市的第一个结合点在于时间维度上成为“平战结合”的统一体。将智慧城市和韧性城市的建设和管理平台有机结合,能够有效融合日常运行下智慧和灾害情景下韧性的未来城市,促进常态与应急下的城市风险防控协同管理。

  韧性城市和智慧城市的第二个结合点在于空间维度上成为“软硬交互”的统一体。以5G、人工智能、数据中心、互联网等新基建设为重要媒介,在智慧城市平台设计框架内注入和增强城市韧性是城市风险防控的重要技术保障,提高城市风险的监控、识别和预警能力,能够有效公共安全治理能力的现代化和公共安全保障水平。

  (三)推广常态化、社会化的应急教育,提高公民的韧性风险应对能力

  积极培育风险文化,利用一切教育资源和传媒手段,通过制度化的教育与训练,在各类组织、市民中加强风险意识教育,开展应对风险的技能培训及模拟演练,帮助市民理性地认识风险、应对风险,使市民能把风险意识渗入到工作、生活中的每个细节,积极主动寻找风险点、回避风险的防范点,自觉开展风险排查和隐患清理;并且能及时举报风险,配合政府部门排查风险,防范和化解风险。利用各种媒介和传播手段,广泛宣传应对危机的各种知识,提高公众对危机的认识程度,从而使之积极应对突发事件;再如,加强基础教育,帮助和引导青少年树立和强化安全意识,了解和掌握保障安全的方法技能;另外,还应该有针对性地加强对各类人员的培训演练,如对普通公众开展以自救互救知识与技能为主要内容的普及培训,提高他们的自救互救能力,提高全民的危机应对技能。

作者:夏楚瑜 陈彬